haishangguangfuxiangmujiaohaishangfengdianxiangmuqibuwan
，muqianguojiacengmianshangweiyouzhuanmenzhenduihaishangguangfuxiangmuyonghaiguanlijijianshedezhuanmenzhengcexingwenjian

，bufenyanhaishengfenrushandongsheng、浙江省已出台的用海管理政策，對海上光伏項目建設的用海範圍

、jiansheyaoqiujilitifencengshequanxiadeyonghaishenpidengyaodianjinxingguiding
，weiqitayanhaishengfenzhidingxiangguanzhengcetigonglejiejian。ciwai
，youyupiaofushihaishangguangfuxiangmudejianshenanduda
、造價高
，漂浮式電站建設還處於從0到1的過程，部分省份出台的政策也僅針對樁基式海上光伏項目。
  2022年4月，山東省發布的《山東省人民政府關於印發2022年“穩中求進”高質量發展政策清單(第二批)的通知》
，為漂浮式海上光伏項目提供了財政補貼、減免海域使用金、免於配建或租賃儲能設施等保障性措施。2022年10月，山東半島南3號海上風電場深遠海漂浮式光伏500千(qian)瓦(wa)實(shi)證(zheng)項(xiang)目(mu)成(cheng)功(gong)發(fa)電(dian)，成(cheng)為(wei)全(quan)國(guo)首(shou)個(ge)投(tou)用(yong)的(de)深(shen)遠(yuan)海(hai)風(feng)光(guang)同(tong)場(chang)漂(piao)浮(fu)式(shi)光(guang)伏(fu)實(shi)證(zheng)項(xiang)目(mu)，這(zhe)也(ye)無(wu)疑(yi)將(jiang)為(wei)我(wo)國(guo)其(qi)他(ta)漂(piao)浮(fu)式(shi)海(hai)上(shang)光(guang)伏(fu)項(xiang)目(mu)的(de)發(fa)展(zhan)提(ti)供(gong)數(shu)據(ju)實(shi)證(zheng)支(zhi)持(chi)。
  本篇文章將主要針對海上光伏項目現行用海管理政策進行分析，我們也將對國家及各省份海上光伏項目的政策進行持續關注。
 一、海上光伏項目選址
  根據法規規定海上光伏項目建設的選址
，需要把握如下基本原則：一是應符合國土空間規劃確定的分區及用途管製要求;二是嚴禁在生態保護紅線區、重要海洋生態係統分布區及法律法規、規劃明確禁止的海域內建設，規避海洋生態環境保護的 “雷區”。2022年8月，自然資源部《關於積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發〔2022〕129號)亦強調，建設項目用海應符合國土空間規劃及管控要求。
  海上光伏建設工程需要占用較大麵積海域

，近海開發麵臨限製較多，近岸單獨選址的空間不大。2022年12月，浙江省自然資源廳發布的《關於規範光伏項目用海管理的意見(試行)》(浙自然資規〔2022〕18號)規定，在未開發利用海域建設光伏應遠離岸線布置，而鼓勵“海上光伏+”綜合利用與融合發展。如遼寧省在已確權養殖用海界址範圍內規劃“漁光互補”海洋功能區
，山東省結合海上風電規劃建設創新打造“風光同場”一體化開發。
  為wei解jie決jue綜zong合he開kai發fa利li用yong海hai域yu的de不bu同tong空kong間jian兼jian容rong用yong海hai問wen題ti
，最zui大da限xian度du發fa揮hui海hai域yu資zi源yuan效xiao益yi，有you政zheng策ce文wen件jian對dui綜zong合he開kai發fa海hai上shang光guang伏fu項xiang目mu的de選xuan址zhi給gei出chu了le指zhi引yin。如ru2022年9月
，山東省海洋局發布的《關於推進海上光伏發電項目海域立體使用的通知》(魯海函〔2022〕155號)規定，鼓勵樁基固定式海上光伏發電項目與圍海養殖、鹽田
、電廠溫排水區
、風電場等實施立體綜合開發利用。浙自然資規〔2022〕18號文件規定
，優先在國土空間規劃中允許或兼容光伏用海的功能區選址，不得損害所在規劃分區的基本功能;支持在已開發利用的養殖用海等適宜區域開展立體分層設權
，推廣生態友好型“漁光互補”等立體開發模式。
  二、光伏項目用海控製指標
  相關規範和標準規定，陸上光伏10MW光伏方陣用地指標上限100公頃，海上風電單個風場外緣邊線包絡海域麵積每10MW控製在16平方公裏左右。為貫徹集約節約利用海域和海岸資源原則，有地方先於國家形成了海上光伏項目用海控製指標。根據浙自然資規〔2022〕18號文件，針對開放海域的樁基式光伏項目提出了3項控製性指標(光伏陣列離岸距離
、光伏陣列投影麵積比、光伏工程樁基麵積比)和2項推薦性指標(光伏板下緣距離灘塗麵的高度、光伏樁基間距)。

  目前
，具體海上光伏項目的海域使用論證報告(表)評審時通常會重點關注是否對工程布局、用海界址界定、用海麵積界定等合理性進行了充分論證分析。如浙自然資規〔2022〕18haowenjianyaoqiulunzhengyingmingquexiangmuyonghaigexiangkongzhixingzhibiaozhibingshuomingkongzhizhibiaodejutijisuanguocheng。tuidonghaishangguangfuxiangmufazhanyixuyaogeyanhaishengfenzaishujushizhengyushijianjichushangzhidingchanyeneibutongyibiaozhun。
  三

、海域使用權的取得
  根據《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱“《海域使用管理法》”)第三條第二款
，單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。因此，開展建設海上光伏項目首先應取得海域使用權。
  (一)海域使用權取得方式
  海域使用權取得方式主要有三種。第一種是通過申請審批取得。第二種是通過投標、競拍等方式取得。廣東省自然資源廳印發的《廣東省項目用海政策實施工作指引》(粵自然資函〔2020〕88號)第十四條規定：同一海域有兩個或者兩個以上用海意向人的，應當采用招標
、拍賣方式出讓海域使用權。第三種是通過轉讓
、租賃等方式間接取得。該種取得方式，類似於土地二級市場的交易。
  (二)海域使用權的申請受理和審批
  申請批複取得海域，海域使用申請實行“屬地受理
，逐級上報”的de原yuan則ze

，依yi據ju用yong海hai方fang式shi和he用yong海hai麵mian積ji確que定ding審shen批pi權quan限xian。縣xian級ji以yi上shang人ren民min政zheng府fu自zi然ran資zi源yuan主zhu管guan部bu門men是shi海hai域yu使shi用yong申shen請qing的de受shou理li機ji關guan，在zai受shou理li後hou應ying將jiang海hai域yu使shi用yong申shen請qing逐zhu級ji上shang報bao到dao有you審shen批pi權quan的de人ren民min政zheng府fu所suo屬shu的de自zi然ran資zi源yuan主zhu管guan部bu門men審shen核he，並bing報bao有you審shen批pi權quan的de人ren民min政zheng府fu批pi準zhun。

  圖一 海域使用權申請審批流程圖

  在未設定海域使用權的海域

，海上光伏+項目進行立體綜合開發利用如何用海審批：廣東省自然資源廳《關於推進海域使用權立體分層設權的通知(征求意見稿)》(以下簡稱“廣東自然資源廳通知”)規定，海上光伏+項目可以進行整體論證、分別辦理用海報批手續，其中項目用海審批層級不同的，按審批層級先高後低的順序辦理用海報批手續;項目用海申請單位不同的，按照協商明確的用海空間範圍
，分別辦理用海報批手續。山東省魯海函〔2022〕155號文件則規定，應當進行整體論證，按照就高不就低的原則報同一級人民政府審批。
  (三)海域使用權最高期限
  根據《海域使用管理法》第二十五條規定，建設工程用海海域使用權的最高期限50年。集約節約利用原則下，海上光伏項目的海域使用最長期限一般為25年左右
，到期後如不續期
，應按照規定及時清理光伏方陣、水下電纜等用海設施，恢複海域原狀。海域使用權期限屆滿
，海域使用權人如需繼續使用海域的，應當至遲於期限屆滿前2個月向原批準用海的人民政府申請續期。如期滿未申請續期或者申請續期未獲批準的，海域使用權終止。
  (四)光伏項目用海方式
  海上光伏項目用海類型在新舊海域使用分類中分別為可再生能源用海、電力工業用海
，用海方式因海上光伏項目建設內容不同主要可涉及“透水構築物用海”
、“海底電纜管道用海”
、“專用航道
、錨地用海”或“其他開放式用海”。《浙江省海域使用權立體分層設權宗海界定技術規範(試行)》規定，海上光伏項目的用海主體工程是光伏列陣及附屬設施
，平麵界址以光伏項目總用海範圍為界
，包含光伏陣列
、逆變箱、檢修通道、升壓站及消浪設施等。樁機式海上光伏列陣及附屬設施的垂直投影外緣線外擴10米範圍，整體界定為透水構築物用海;漂浮式水上平台和錨固裝置外緣線外擴10米範圍


，整體界定為透水構築物用海。
  (五) 海域使用權的有償使用
  海上光伏項目批複用海的
，依據當地海域使用金征收標準按使用年限逐年計征海域使用金;遇(yu)海(hai)域(yu)使(shi)用(yong)金(jin)征(zheng)收(shou)標(biao)準(zhun)調(tiao)高(gao)的(de)，按(an)調(tiao)整(zheng)後(hou)的(de)海(hai)域(yu)使(shi)用(yong)金(jin)征(zheng)收(shou)標(biao)準(zhun)執(zhi)行(xing)。以(yi)招(zhao)標(biao)拍(pai)賣(mai)掛(gua)牌(pai)方(fang)式(shi)取(qu)得(de)海(hai)域(yu)使(shi)用(yong)權(quan)的(de)項(xiang)目(mu)用(yong)海(hai)
，海(hai)域(yu)使(shi)用(yong)金(jin)出(chu)讓(rang)起(qi)始(shi)價(jia)以(yi)宗(zong)海(hai)價(jia)格(ge)評(ping)估(gu)結(jie)果(guo)為(wei)基(ji)礎(chu)
，不(bu)低(di)於(yu)海(hai)域(yu)使(shi)用(yong)金(jin)標(biao)準(zhun)和(he)補(bu)償(chang)費(fei)、海域測量費、海域使用論證費
、海域評估費和招拍掛工作經費等前期工作費用總和，征收金額按照出讓的成交價款確定。對於海上光伏+項目實施立體分層設權的，遼寧、山東、浙江

、廣東省均已明確規定，光伏工程與其他開發利用活動應當分別計征海域使用金。
  四、海域使用權的立體分層設權
  (一)立體開發到立體設權
  海域使用存在多層次、立體化的使用方式(如漁業養殖可使用海床
，光伏發電可使用海平麵上一定的高度)
，但現行包括《海域使用管理法》在內的相關法規並未明確海域使用可以進行“立體確權”，因此實踐中部分地區行政主管部門拒絕對於存在在先海域使用權的海域再行確認海域使用權。
  原國家海洋局《關於進一步規範海上風電用海管理的意見》(國海規範〔2016〕6號)鼓勵海上風電項目與其他開發利用活動使用海域實施分層立體開發;首先為海底電纜穿越其他開發利用活動海域探索分層確權管理，為與其他用海利益相關者協調開辟路徑。此後，中共中央辦公廳、國務院辦公廳於2019年4月發布《關於統籌推進自然資源資產產權製度改革的指導意見》提出“探索海域使用權立體分層設權”。
  海(hai)域(yu)使(shi)用(yong)權(quan)立(li)體(ti)分(fen)層(ceng)設(she)權(quan)意(yi)味(wei)著(zhe)同(tong)一(yi)片(pian)海(hai)域(yu)的(de)上(shang)下(xia)層(ceng)空(kong)間(jian)分(fen)別(bie)可(ke)設(she)立(li)不(bu)同(tong)的(de)使(shi)用(yong)權(quan)權(quan)屬(shu)及(ji)用(yong)海(hai)行(xing)為(wei)，上(shang)下(xia)層(ceng)空(kong)間(jian)的(de)海(hai)域(yu)使(shi)用(yong)均(jun)應(ying)依(yi)法(fa)申(shen)請(qing)海(hai)域(yu)使(shi)用(yong)權(quan)，對(dui)於(yu)利(li)用(yong)已(yi)確(que)權(quan)海(hai)域(yu)空(kong)間(jian)建(jian)設(she)海(hai)上(shang)光(guang)伏(fu)項(xiang)目(mu)具(ju)有(you)重(zhong)要(yao)實(shi)踐(jian)意(yi)義(yi)。得(de)益(yi)於(yu)地(di)方(fang)政(zheng)策(ce)先(xian)行(xing)
，客(ke)戶(hu)利(li)用(yong)核(he)電(dian)溫(wen)排(pai)水(shui)海(hai)域(yu)成(cheng)功(gong)開(kai)發(fa)建(jian)設(she)200MW灘塗光伏項目，並取得海域分層確權的不動產權證書。
  (二)利益相關者協調
  bizheguanzhudaomouqianhaitantuyuguanghubuxiangmuzengjiuguangfubufendezonghaijinxingchurang

，gonggaochurangyiyueyuzaicigonggaochengyinzhengcechuliweidaoweizhongzhiguapaichurangchengxu。kejian，youxiaoxietiaoliyixiangguanzheduibanlilitiquequanhaiyushiyongshouxudezhongyaoxing。zheziranzigui〔2022〕18號文件規定
，涉及立體分層設權的，應充分論證權屬關係、利(li)益(yi)補(bu)償(chang)和(he)矛(mao)盾(dun)化(hua)解(jie)機(ji)製(zhi)等(deng)事(shi)項(xiang)，明(ming)確(que)利(li)益(yi)相(xiang)關(guan)者(zhe)協(xie)調(tiao)結(jie)果(guo)。按(an)照(zhao)廣(guang)東(dong)自(zi)然(ran)資(zi)源(yuan)廳(ting)通(tong)知(zhi)，開(kai)展(zhan)分(fen)層(ceng)設(she)權(quan)海(hai)域(yu)使(shi)用(yong)論(lun)證(zheng)時(shi)重(zhong)點(dian)論(lun)證(zheng)與(yu)各(ge)利(li)益(yi)相(xiang)關(guan)者(zhe)的(de)矛(mao)盾(dun)是(shi)否(fou)具(ju)備(bei)協(xie)調(tiao)途(tu)徑(jing)和(he)機(ji)製(zhi)
，分(fen)別(bie)提(ti)出(chu)具(ju)體(ti)的(de)協(xie)調(tiao)方(fang)案(an)，明(ming)確(que)協(xie)調(tiao)內(nei)容(rong)、協調方法和協調責任等
，並分析引發重大利益衝突的可能性;明確不同類型用海活動的海域使用權人之間的用海權利、權屬關係
、作業安排
、利益補償，明確責任義務和潛在矛盾化解機製，提出項目用海到期後的退出方案等管理對策。
  (三)立體確權不動產登記
  genjuguangdongziranziyuantingtongzhi，duiyishelihaiyushiyongquandehaiyujinxinglitifencengshequande
，xinshenqingyonghaidanweiyingyuyuanhaiyushiyongquanrenxieshangyizhi，bingzaixiangmuyonghaishenpiqianwanchengyuanhaiyushiyongquanyonghaikongjianfanweidebiangengdengji;由原海域使用權人持海域使用權不動產權證
、立體分層設權協調協議(或出讓合同補充協議)dengcailiao，xiangyuanpizhunyonghaiderenminzhengfuziranziyuanzhuguanbumenshenqingbiangengyonghai，yonghaibiangengjingyifapizhunhou，zaidaobudongchandengjijigoubanlihaiyushiyongquanbiangengdengji。
  根據浙江省自然資源廳發布的《關於推進海域使用權立體分層設權的通知》(浙自然資規〔2022〕3號)，在原海域使用權人辦理變更登記基礎上
，新海域使用人辦理海域使用權首次登記。立體分層設權用海批準文件中需明確宗海水麵、水體
、海床
、底土等空間分層信息;辦理不動產登記時
，應在不動產權證和登記冊中注明光伏用海實際使用的水麵、水體、海床或底土等空間分層和高程信息
，並附宗海界址圖和海域立體分層設權示意圖。

   圖二海域使用權立體分層設權宗海立麵示意圖

   (來源：《浙江省海域使用權立體分層設權宗海界定技術規範(試行)》)
  通過分析上述政策要求，海域使用權立體分層設權核心要點如下：
  一是用海項目需排他性使用海域的特定層空間(水麵、水體、海床或底土)，且不妨礙其他層空間繼續使用的，原則上僅對其使用的相應層空間設置海域使用權;
  二是對於已設定海域使用權的海域，申請人應征得原海域使用權人的同意

、簽訂協調協議後辦理用海手續;
  三是項目用海采用三維登記模式，立體分層設權用海批準文件
、不動產權登記應載明宗海空間分層信息，以明晰不同海域空間範圍使用權權屬、使用麵積等。
  五、海上光伏項目的補貼及優惠政策
  除山東省已針對海上光伏項目出台補貼及優惠政策之外，我國其他省份尚未出台相關政策。《山東省人民政府關於印發2022年“穩中求進”高質量發展政策清單(第二批)的通知》中針對海上光伏項目的補貼及優惠政策梳理如下：
  1. 享受財政補貼：對2022-2025年建成並網的“十四五”漂浮式海上光伏項目，分別按照每千瓦1000元
、800元
、600元、400元的標準給予財政補貼

，補貼規模分別不超過10萬千瓦、20萬千瓦
、30萬千瓦、40萬千瓦。
  2. 免於儲能建設：對2025年年底前建成的漂浮式海上光伏項目，免於配建或租賃儲能設施
，優先參與分布式發電市場化交易。
  3. 允許自建送出工程並要求電網回購：對電網企業建設有困難或規劃建設時序不匹配的配套送出工程
，允許發電企業投資建設
，由電網企業依法依規回購。(注：上述第1項至第3項僅適用於漂浮式海上光伏項目)
  4. 海域使用金可減免：支持海上光伏等重點項目用海。對符合條件的省重點建設項目，按規定程序予以減繳不超過地方分成部分20%的海域使用金。
  5. 建設資金支持：充分發揮新舊動能轉換基金作用
，吸引更多社會資本
，支持各市將符合專項債券發行使用條件的海上光伏項目納入項目庫。
  六
、小結
  針對海上光伏項目，我國部分沿海省份尚未出台針對性的用海管理配套政策，或者部分沿海省份已出台的政策仍停留在征求意見稿、shixingjieduanhuoweiyuanzexingguiding。weilegenghaodibaohuhaiyangshengtaihuanjing，guifanhaiyushiyongguanlijibimianlitifencengshequanxiadequanshujiufen

，womenrenweiyanhaishengfenrengxumingquezhidaoguifan，jiangtuijinkongjianguihuajianshe、優化用海報批程序
、合理界定實施立體分層設權管理的用海類型等事項結合實踐經驗、問題進一步落實細化。